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袁世凱開給熊希齡的一張名單是：財政周自齊、交通楊士琦、外交孫寶琦、內務朱啟鈐、陸軍段祺瑞、海軍劉冠雄。只剩下農商、司法和教育三個閒曹讓熊希齡支配。熊希齡想請張謇掌農商，梁啟超掌司法，汪大燮或楊度掌教育。但梁啟超以不能掌財政便不願入閣。張謇、汪大燮皆以梁啟超不入而相率不出。梁啟超終挺身而出
熊內閣一時成火鍋吃到飽新竹了僵局，為此熊希齡內心十分不快。但他無法改變袁世凱的意向，只好向梁啟超抱怨：「屢次皆公促我來，屬我犧牲，我既犧牲，而公乃自潔，足見熊希齡三字，不抵梁啟超名字之尊。」又詰梁說：「公既不出，則張季直、汪伯棠皆牽連不出，熊內閣勢將小產，此時進步黨將持何等態度？又如公等均不出，熊內閣純以官僚組織之，輿論必不滿意，此時進步黨又將持何等態度？故為進步黨計，公亦不可不出。」梁啟超當然不願看到熊內閣流產。適稍後袁世凱也略有變通，即財政總長改由熊希齡自兼，周自齊任交通，於是梁啟超答允出掌司法，張謇、汪大燮遂也同意填補農商與教育兩個空缺。9月11日，經國會通過，這個內閣總算草草組成了。閣員9人中，進步黨係4人，北洋派係5人，可以說是北洋派與進步黨的聯合內閣。熊內閣組成後，倒是有心想幹一番大事業。熊希齡本人顯然充滿信心。9月14日他發布了《台中年菜2018就任國務總理布告》，謂「民國肇造，百度草創，銓敘未遑。幹幸之徒，乘間思進，請託運動，昌言無忌。賢路為之閉塞，庶政因以不修，紀綱蕩然，國何以立？本總理德薄能鮮。忝膺高位，他無所冀，惟願整躬率屬，獎勵廉恥，綜核名實，挽回今日之風氣，以期補救於萬一」。9月27日，熊希齡在參、眾兩院議員暨各黨代表的茶話會上發表了演說，宣稱：鑑於前此內閣不過是總統府「蓋印、副署之機械而已，各部總長亦未積極負責任」，因此他的內閣「當以組織責任內閣為著手」，並欲「與總統府畫清許可權，勉成責任內閣人員，當不顧利害，積極負責任」。他當時囑梁啟超起草了一個洋洋萬言的《大政方針宣言》，對於內政、外交、軍事、財政、實業、交通、司法、教育八大政都做了規畫詳明的論說。要言之，其根本之點在於立足建設：「今之言治者，動曰我國破壞之時告終，建設之時方始」，「希齡等今日不敢語於建設，但得竭其綿薄，以立建設之基礎，為願已足」。熊內閣的大政方針標榜在內政上，擬實行軍民分治、廢省存道和減政主義，並推行官吏考試任免制度。外交上執「遠交近親」主義，迅速解決蒙古問題，但求沒有重大事故發生，從而得以「集全力以整理內治」。內治以整理財政為當務之急，主要是從嚴格控制預算、節減冗費、改革稅則、整理幣制等方面入手，即「治標與治本兩策同時並用」。軍事上，盡可能裁兵與縮減軍費，全國分為九大軍區，常備軍減為20師，中央與地方軍容有50萬人即可。實業上採取「保護」與「開放」並舉的政策，即對棉、鐵、絲、茶、糖等內地產業實行保護，對普通之礦業實行開放。要裁轍釐金，增加關稅，吸引外資，對私營工商業實行獎勵，並闢墾荒地，興修水利，設立農業銀行，以求改良農業。交通上主要是改善和擴張郵、電、航、路四政。教育上實施義務教育和注重實業教育，並整飭綱紀，移風易俗，提高國民的智慧程度。司法上主要是完備法律，並力圖收回領事裁判權。總之，熊內閣的大政方針，在政治上，其主旨在於貫徹資產階級的民主法制精神，建立「一真正共和國」。熊希齡特別強調指出：「但鄙人之政見，可以簡單言之者，則使中華民國為法制國是也。」「欲使中華民國鞏固，非造成法制國不可。」在經濟上，則是為了大力發展中國的民族資本主義，將中華民國儘快地納入現代化建設的軌道，使之逐步走上繁榮富強的道路。然而，熊內閣的大政方針是難以施行的。因為它觸犯了袁世凱蓄謀推行的封建軍閥專制統治和擴張官僚資本主義經濟勢力的意圖，故袁世凱雖然表面上表示「讚許」，聲言對熊內閣「絕不掣肘」，可是在暗裡，在實際中，卻總是生出種種阻力，幾乎無時無事不使熊內閣陷於困境。軍事大權袁氏獨掌其中最為致命的是對熊內閣的畫清總統府與國務院的許可權以及統一中央財權的破壞。這兩項本來沒有寫入大政方針宣言中，但實際上是熊內閣的命脈，是與大政方針互為表裡而「不能公開」的「副本」，「惟視實行之力如何，行得過便為成功，行不過即為失敗」。可是結果怎樣呢？結果是儘管熊希齡屢次向袁世凱建議，謂以後諸多要政，勿由總統府「代辦」，須由國務院經理，以求責任內閣「名實相符」，可是到頭來仍是：各省有關重要會議特別是有關軍事祕密者，更只直呈總統府，而總統府對於各方的指令，亦只署「奉諭特達，公府祕書廳」字樣，根本就不把國務院放在眼裡。（系列完）(旺報)
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